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Trento

Covid 19 e obblighi per i cittadini: c’è bisogno di chiarezza da parte del legislatore

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L’ultima pagina del romanzo nazionale che narra l’epopea giuridico-normativa della lotta all’epidemia causata dal coronavirus ha visto l’apposizione della firma del Presidente del Consiglio Giuseppe Conte al DPCM del 22.03.2020, pubblicato il giorno stesso sull’edizione straordinaria della Gazzetta Ufficiale.

Si tratta dell’ennesimo Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri recante “misure urgenti in materia di contenimento e gestione dell’emergenza epidemiologica da COVID-19, applicabili sull’intero territorio nazionale”, efficaci dalla data del 23 marzo fino al 3 aprile prossimo (salvo ulteriori deroghe e modifiche).

Sino ad oggi, sono sette i DPCM emanati al fine di dare corpo e sostanza alle generali previsioni contenute nel Decreto Legge del 23 febbraio 2020, n. 6 (convertito, con modificazioni, dalla Legge 5 marzo 2020, n. 13), mediante le quali è stata istituita la generale cornice normativa entro la quale le autorità competenti sono chiamate a muoversi nell’adozione delle misure di contenimento e gestione dell’emergenza epidemiologica.

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La crescente massa del corpus normativo in materia vede tuttavia la presenza di numerose altre disposizioni, variamente contenute nei Decreti Legge emanati dal Governo, anche successivamente al 23 febbraio, nonché nelle Ordinanze del Dipartimento della Protezione Civile, del Ministero della Salute e nel Decreto del MEF del 24 febbraio 2020, con il quale è stata originariamente disposta la sospensione dell’adempimento degli obblighi tributari a favore dei cittadini e delle imprese allora compresi nella “zona rossa”.

A ciò deve essere altresì aggiunta la pioggia di ordinanze regionali (e provinciali, nel caso del Trentino e dell’Alto Adige), con cui i singoli Presidenti hanno inteso assumere ulteriori misure di contenimento al fine di prevenire la diffusione dell’epidemia da COVID-19 con riferimento alle peculiarità delle realtà locali (ad es., le disposizioni in materia di organizzazione del trasporto pubblico locale adottate dalla P.A.T. con ordinanza del Presidente della Provincia del 12 marzo 2020, n. 167326/1).

Non devono poi dimenticarsi le circolari del Ministero dell’Interno con le quali sono state diffuse le istruzioni operative per l’esecuzione dei controlli sul rispetto delle disposizioni adottate.

E’ sufficiente questo primo, rapido sguardo al panorama delle disposizioni sino ad ora emanate per fronteggiare l’epidemia per causare un principio di vertigini anche al più corazzato degli operatori del diritto.

Sotto questo profilo, la percezione del comune cittadino non può che risultare ancor più confusa: per lo più lontano dalle oscure dinamiche sottostanti all’affermazione di concetti giuridici solo apparentemente semplici (come le ormai famigerate “situazioni di necessità” che con l’ultimo DPCM sono state rimosse), si pretende che egli sia inesorabilmente sottoposto alla più affilata arma a disposizione della Pubblica Autorità, quella del procedimento e della sanzione penale, sia nei casi di dolosa violazione delle prescrizioni impartite, sia nello sciagurato caso in cui egli abbia mal compreso la portata del complicato arzigogolo di inviti ad “evitare spostamenti” e “forti raccomandazioni a rimanere presso il proprio domicilio”, contenuti nei Decreti presidenziali, sia che gli sia sfuggita l’applicabilità di più stringenti divieti, magari contenuti in Ordinanze valevoli per il territorio della sola Provincia.

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Se si considera che i medesimi dubbi interpretativi sono già sorti (e possono continuare a sorgere) anche in capo agli stessi organi deputati al controllo circa l’osservanza delle disposizioni che, via via, stanno sempre più limitando il godimento di libertà e diritti costituzionalmente garantiti, il problema dell’organico rapporto tra fonti normative emanate da autorità differenti e della chiarezza ed univocità del loro contenuto assume primaria importanza.

E’ certamente vero, come si scriveva sulle pagine de l’Adige (“Lesi i diritti costituzionali. Toniatti: «Problema enorme, ma non da affrontare ora»”), che, pur a fronte dell’evidente complessità del problema e della caratura degli interessi costituzionali in gioco, la gravità della situazione è tale che “l’opinione pubblica è bene che sappia ma per il momento deve obbedire, eventuali ricorsi si faranno in un secondo momento”.

Tuttavia, in questo contesto, la bilancia delle responsabilità pende in primo luogo dalla parte del potere pubblico, e sul piatto pesa in particolare il dovere di definire chiaramente, a beneficio dei cittadini, ciò che è consentito e ciò che è vietato, soprattutto a fronte della decisione di adottare sanzioni di natura penale per colpire l’inosservanza agli ordini (quali?) impartiti con la sequela di provvedimenti adottati a livello centrale e regionale o provinciale come avviene in Trentino.

Significativamente, tra i problemi che si sono posti vi è la definizione del rapporto tra le disposizioni adottate dal Governo, in particolare attraverso i DPCM, e le disposizioni adottate a livello regionale o provinciale (per il Trentino), eventualmente più stringenti rispetto alle prime, stante la mancanza di chiarezza dell’art. 3, co. 2 del citato D.L. n. 6/2020 (modificato in sede di conversione).

Illuminante, sotto questo aspetto è la diatriba giuridica sorta tra la Regione Lombardia e il Governo sull’efficacia dell’Ordinanza regionale n. 514 del 21 marzo 2020, che ha anticipato di qualche ora le dichiarazioni a mezzo Facebook del Presidente Conte e la firma del DPCM del giorno successivo: in caso di contrasto, quali sono le disposizioni prevalenti?

A maggior ragione, sembra sfuggire ai generali principi di chiarezza ed univocità sia di forma che di contenuti, che dovrebbero guidare il legislatore nella formulazione dei testi normativi, il disposto dell’art. 1, comma 1, lett. b) del DPCM del 22 marzo 2020.

La previsione normativa, infatti, impone ora alle persone fisiche un divieto di trasferimento in un comune diverso rispetto a quello in cui attualmente si trovano “salvo che per comprovate esigenze lavorative, di assoluta urgenza ovvero per motivi di salute”.

La norma procede “conseguentemente” ad abrogare la clausola con la quale l’art. 1, co. 1, lett. a) del DPCM 8 marzo 2020 consentiva, in generale, “il rientro presso il proprio domicilio, abitazione o residenza”.

Si tratta, per intenderci, della disposizione che sin dal 9 marzo regola gli spostamenti delle persone fisiche sul territorio nazionale, limitandoli alle “comprovate esigenze lavorative, situazioni di necessità e motivi di salute”.

Lasciando da parte qualsiasi considerazione sulla prassi del Governo, reiterata anche in questa circostanza, di procedere all’annuncio pubblico di misure evidentemente non ancora ultimate e sull’ulteriore confusione causata dalla pubblicazione di un’“ordinanza-ponte” dei Ministeri della Salute e dell’Interno nelle more dell’entrata in vigore del DPCM, viene ora da chiedersi cosa ne sia stato della rimanente parte dell’articolo da ultimo citato: se essa sia ancora in vigore, ma oramai limitata ai soli spostamenti all’interno del Comune in cui ciascuna persona fisica si trova (per un motivo o per l’altro) oppure se la stessa sia stata implicitamente abrogata dalla nuova disposizione.

Le conseguenze dell’una e dell’altra opzione interpretativa, peraltro, non sono secondarie: nel primo caso, infatti, si creerebbe un “doppio regime” delle ragioni giustificative – e autocertificabili – degli spostamenti (“situazioni di necessità” all’interno del medesimo Comune, “assoluta urgenza” tra un Comune e l’altro), con l’apertura di situazioni di formale disparità per i soggetti attualmente localizzati in piccoli Comuni, magari privi dei servizi (ad esempio Uffici Postali e istituti bancari ad esempio) e degli esercizi commerciali (ad esempio supermercati) la cui prosecuzione è pur fatta salva dallo stesso DPCM 22 marzo 2020; nel secondo caso, le conseguenze sarebbero forse ancor più paradossali, con l’alternativa secca tra l’apertura di uno spazio di libertà di circolazione all’interno del medesimo Comune (apparentemente contrastante con la ratio di tutti gli strumenti normativi emergenziali attualmente in vigore) e l’estensione contra litteram del disposto dell’art. 1, co. 1, lett. b) a situazioni non espressamente contemplate dalla norma.

La soluzione delle difficoltà interpretative qui brevemente accennate potrà certamente provenire dall’impiego di ulteriori strumenti, quali ad es. le circolari ministeriali.

Tuttavia, da un lato ciò evidenzierebbe la situazione di confusione normativa oramai raggiunta in punto di disciplina della situazione emergenziale (il tipico reame delle circolari esplicative è l’inestricabile labirinto della disciplina tributaria: non esattamente il modello di legislazione auspicabile in questa situazione); dall’altro lato, il Legislatore non può comunque ritenersi sollevato dal proprio dovere di chiarezza e univocità nell’emanazione delle disposizioni con le quali è chiamato a regolare la situazione di emergenza che al momento sta condizionando le vite di tutti.

Seppure, infatti, il nostro ordinamento si è da tempo dotato dei presidi necessari a difendere il cittadino dalle conseguenze sfavorevoli causate da un’incolpevole ignoranza dei precetti normativi (giungendo anche alla possibilità di derogare al principio ignoratia legis non excusat, sancito dall’art. 5 del codice penale), non appare tuttavia accettabile che la compressione di libertà fondamentali, costituzionalmente garantite, sia realizzata impiegando un linguaggio tanto superficiale quanto contraddittorio (da rasentare l’analfabetismo sia grammaticale che giuridico: si analizzi per l’appunto l’art. 1, co. 1, lett. b del DPCM 22.03.2020), delegando la più gran parte della concretizzazione dei precetti alla discrezionalità dei soggetti deputati al controllo.

Anche nell’attuale contesto di emergenza sanitaria, nel quale ci siamo oramai rassegnati a dover dichiarare, su un modello prestampato, la nostra breve passeggiata dal panettiere (confidando in un fine più grande del sacrificio richiesto; e proprio di sacrificio si tratta perché non vi è nulla di più sacro della libertà: che significa essere, con consapevolezza e responsabilità, Signori del proprio Destino), l’irrinunciabile prevalenza delle garanzie costituzionali non può tollerare che l’applicazione delle sanzioni più gravi previste dal nostro ordinamento riposi, in ultima istanza, sul buon senso degli operatori di Pubblica Sicurezza.

Il contributo per La Voce del Trentino è di Stefano Pietro Galli, avvocato del foro di Trento e già sindaco di Pelugo in Val Rendena.

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